À la mi-mai 2016, le web francophone s’est découvert une véritable passion pour le droit constitutionnel, en particulier tel qu’évoqué dans une question de partiel plutôt bien tournée : « À quoi sert François Hollande ? » La question, un clin d’œil « maladroit » d’un jeune maître de conférence à une formule d’un grand professeur, a trouvé un écho retentissant chez les internautes peu impressionnés par les performances du Président « normal » de la France, alors à 13% de confiance dans les sondages – un véritable record, même pour lui. Leur réponse, négligeant plus ou moins volontairement le contexte de la question : À rien. François Hollande, répondirent-ils, espiègles et rieurs, ne sert à rien. 

Nos politiciens n’étant guère soumis à l’infamie des sondages, nous ne pouvons chiffrer aussi bien notre dégoût d’eux mais comme, en grande majorité, ils nous ont été donnés, à notre corps défendant et qu’ils nous auraient déjà tous enterrés si le ridicule tuait, l’on pourrait être tenté de leur réserver le même traitement que Monsieur Hollande et poser que eux, non plus, ne servent à rien. Pourtant, en plus de parader des danseuses (presque) nues sur un char de Carnaval, se défendre des accusations de vol de génératrices,  et se porter candidat au Sénat quelques mois après sa réélection à la Chambre des Députés, Gracia Delva doit bien servir à quelque chose.

L’honorable Gracia Delva est un député du peuple et en tant que tel, participe à l’exercice de la souveraineté nationale. Membre du Corps Législatif, il partage avec ses collègues de la Chambre des Députés, « le privilège de mettre en accusation le Chef de l’Etat, le Premier Ministre, les Ministres, les Secrétaires d’Etat par devant la Haute Cour de justice » (art. 93 de la Constitution). C’est l’essence de son premier rôle : celui de contrôler l’action gouvernementale, en accord avec le principe de l’équilibre des pouvoirs. Un second rôle, auquel on fait le plus souvent référence, est celui de légiférer, comme l’indique le nom même du Corps auquel il appartient. Un troisième rôle, celui qui est le point d’ancrage des campagnes et fait l’objet des plus grandes promesses du député consiste à défendre les intérêts de sa circonscription. En contrepartie de ces obligations, le député jouit, avec quelques limites, de certains privilèges dont l’immunité parlementaire, faite d’irresponsabilité (art. 114.1) et d’inviolabilité (art. 115), dans l’exercice de ses fonctions. 

Des rôles cruciaux

Le théoricien de l’État de droit, Hans Kelsen, voit dans le Parlement, le « destin de la démocratie ». Dans La Démocratie, sa nature, sa valeur (1929), il affirme, confiant, qu' »on ne saurait douter sérieusement que le parlementarisme soit aujourd’hui la seule forme véritable de réalisation de l’idée démocratique ». C’est que, au delà de sa représentation (controversée) du peuple, le Parlement incarne une nécessité fonctionnelle, celle d’établir et de faire respecter les règles du jeu indispensables au triomphe de l’État de droit.

Le contrôle de l’action gouvernementale

Juriste positiviste, l’autrichien Hans Kelsen s’est donné pour mission de faire du droit une science à l’instar des sciences empiriques.   Sa théorie du droit s’attachera à définir les formes du droit en s’intéressant aux systèmes juridiques. Avec de claires affinités pour la social-démocratie, il s’intéressera de façon particulière aux régimes démocratiques dont la principale caractéristique serait l’Etat de droit, théorie d’organisation des systèmes politiques et clé de voûte de la thèse kelsénienne. Il le décrit comme un « Etat dans lequel les normes juridiques sont hiérarchisées de telle sorte que sa puissance s’en trouve limitée ».

Dans cet État d’un genre particulier, bien éloigné de la raison d’État machiavélienne,  une hiérarchie des normes garantit la conformité de chaque règle aux règles supérieures: un arrêté doit être conforme aux décrets qui doivent être conformes aux lois qui doivent être conformes à la Constitution. Cette hiérarchie a le mérite de rendre lisible les actes de l’État, de vérifier et exiger sa soumission au respect des règles de droit, tout en facilitant le respect du principe de l’isonomie, soit l’égalité de tous devant la loi. La séparation des pouvoirs organise l’indépendance des pouvoirs exécutif, judiciaire et législatif et donne la latitude aux membres du Parlement  de mettre les gouvernants face à leur responsabilité, en contrôlant leurs actes et leurs décisions. 

À la Chambre des Députés, des commissions, ponctuelles ou permanentes, sont chargées de questionner – et recommander de sanctionner ou non – l’action gouvernementale. Ce rôle continue en Assemblée nationale conformément aux attributions définies à l’article 98.3 de la Constitution. Parmi ces attributions est celle de recevoir le « rapport complet sur la situation financière du Pays et sur l’efficacité des dépenses publiques » par la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif (art. 204).

Ce document est l’un des moyens d’information dont dispose le Député pour contrôler le Gouvernement mais il est loin d’être le seul. L’article 107.1 lui donne le pouvoir d' »entretenir l’Assemblée à laquelle il appartient de question d’intérêt général » et l’article 118 précise que « Chaque Chambre a le droit d’enquêter sur les questions dont elle est saisie ». L’article 129.2 permet au Député (qui a réussi à rallier le support de quatre de ces collègues) d’interpeller un membre du Gouvernement ou le Gouvernement tout entier pour aboutir à un vote de confiance ou un vote de censure (129. 3) avec,  dans le second cas, l’obligation pour le Premier ministre de remettre sa démission au Président (129.4) qui devra l’accepter (129.5).

Le pouvoir de légiférer

Le pouvoir de contrôle du Député se poursuit et s’étend dans son rôle le plus connu, le plus discuté mais aussi le moins utilisé ici: celui de légiférer. Montesquieu y voyait le fondement de la liberté « pouvoir de faire ce que les lois permettent », faisant écho au grand Cicéron qui, dix-huit siècles plus tôt, posait que « nous sommes esclaves des lois pour pouvoir rester libres ». Les lois servent de cadre normatif à la vie en société. Par elles, l’individu est lié (enchaîné) à sa liberté et celle des autres, aussi doivent-elles correspondre à la volonté commune (Rousseau) et à l’esprit de la communauté politique (Montesquieu) à laquelle elles sont destinées.

Kelsen remet en question, le concept d’une âme collective du peuple d’où émanerait sa volonté générale, et insiste, en dépit et à cause de l’utilité douteuse de la fiction de la représentation, pour que les Parlementaires soient soumis en tout temps au contrôle de la population qui les a élus.  Le Député (du latin deputatus, envoyé, délégué) est chargé par ses électeurs d’une mission, celle de les représenter à l’assemblée nationale, d’y traduire leurs aspirations et de participer à la définition commune de la société pour laquelle ils sont appelés à légiférer. C’est ici que le destin kelsénien de la démocratie prend tout son sens. Le Parlement,  grâce au principe majorité-minorité maintient la pluralité nécessaire à la démocratie.  Les lois ainsi produites sont plus susceptibles d’être véritablement démocratiques parce que tenant compte des conflits inhérents à ce système politique. 

D’une législature à l’autre, les parlementaires haïtiens semblent toutefois peu enclins à organiser la politie haitienne. La législature actuelle, la cinquantième, peine à tenir séance. La précédente, la 49ème, n’a qu’une dizaine de lois à son actif. Les législatures précédentes ont fait mieux,  mais de peu. S’il faut éviter de tomber dans l’inflation législative – Diodore de Sicile rapporte que le Thurien voulant proposer une nouvelle loi devait le faire la corde au cou et attendre que la délibération lui accorde loi et vie ou lui enlève les deux – il n’en demeure pas moins important de fixer les normes de notre vivre ensemble.

L’article 111 de la Constitution rappelle le caractère illimité de cette tâche: « Le Pouvoir législatif fait des lois sur tous les objets d’intérêt public ». Les articles suivants entrent dans les détails de la fabrique de ces lois. À cette procédure,  il faut ajouter la nécessité de bien les écrire pour qu’elles soient intelligibles, utiles et efficaces. Le Député Delva  pourrait commencer par convaincre ses collègues de travailler sur les lois d’application, et autres lois à créer, auxquelles il est fait référence dans d’autres textes de loi mais qui n’existent pas encore. Il pourrait ensuite, en consultation avec ses mandants établir une liste de priorités législatives pour sa circonscription. 

La défense de sa circonscription

Le candidat à la députation en campagne fait des promesses concernant d’abord sa circonscription: un pont, un marché communal, de nouvelles routes, un système d’adduction d’eau potable, un lycée national …  Il s’engage ainsi à obtenir de l’État au niveau central des fonds pour le développement de la communauté. Ce faisant, le Député embrasse son rôle d’agent de développement qui, contrairement à une opinion largement partagée, est à la fois son droit et son devoir.

Interface entre l’État et la population de sa circonscription, le Député se doit de rester en contact constant avec celle-ci afin de bien s’imprégner des questions qui la concerne. Il maintient d’excellents rapports avec les autorités des collectivités territoriales pour établir un agenda des besoins de sa circonscription en éducation, santé, alimentation, sécurité, emploi et autres secteurs prioritaires. Un Bureau du Député, installé dans la circonscription, reçoit, en continu, les demandes et doléances des administrés.

Si la Constitution réserve l’initiative de la loi des finances à l’Exécutif, c’est au Législatif que revient son adoption. Dans ce document juridique est établi, pour une année civile, le budget national, soit l’ensemble de comptes des recettes et de dépenses de l’État. Ces dépenses publiques concernent celles effectuées par l’État au niveau central mais aussi celles des collectivités territoriales, pour le fonctionnement des services publics, les investissements, notamment dans les infrastructures, l’achat d’équipement et les interventions dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’agriculture…

Le budget est, pour un Député, le lieu idéal pour influer sur la politique gouvernementale afin qu’elle s’aligne sur des préoccupations de sa circonscription. Il peut ainsi, avec le soutien de ses pairs, faire inscrire de nouvelles rubriques – tel le financement de la recherche – augmenter l’allocation des fonds – destinés  l’éducation par exemple – ou réduire les dépenses – de la Présidence, par exemple. Le Député peut d’autant plus se le permettre qu’il jouit de privilèges le protégeant de représailles éventuelles « pour les opinions et votes émis par eux dans l’exercice de leur fonction » (art. 114-1). 

Des privilèges nécessaires

L’article 186 de la Constitution énumère la liste de ceux dont « [l]a Chambre des Députés, à la majorité des deux tiers (2/3) de ses membres prononce la mise en accusation [devant le Sénat érigé en Haute Cour de justice]:

a) du Président de la République pour crime de haute trahison ou tout autre crime ou délit commis dans l’exercice de ses fonctions;

b) du Premieur Ministre, des Ministres et des Secrétaires d’Etat pour crimes de haute trahison et de malversations, ou d’excès de Pouvoir ou tous autres crimes ou délits commis dans l’exercice de leurs fonctions;

c) des membres du Conseil Electoral Permanent et ceux de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif pour fautes graves commises dans l’exercice de leurs fonctions;

d) des juges et officiers du Ministère Public près de la Cour de Cassation pour forfaiture;

e) du Protecteur du citoyen. »

Les Députés sont donc, dans les faits, capables de faire tomber l’Exécutif dans son ensemble. Aussi, bénéficient-ils de garanties ayant vocation à les protéger de toute action préventive de celui-ci.

L’irresponsabilité

La toute première de ces garanties est l’irresponsabilité personnelle du Député pour tous les actes accomplis dans l’exercice de son mandat (art.  114-1). Cette irresponsabilité continue après son mandat et ne peut jamais être levée. Elle permet au Député de voter selon sa conscience et sans risques de représailles.  Cette immunité fonctionelle – aussi appelée immunité de fond – garantit son droit, dans l’exercice de son mandat de s’exprimer (free speech, en anglais, la loi de sa bouche, sur ce blogue) sans avoir à redouter des conséquences pour sa personne. Les Italiens emploient le terme insindacabilità (immunité absolue) pour bien signifier le caractère inconditionnel de cette prérogative. Personne, pas même le Député, ne peut renoncer à celle-ci. Après la fin de son mandat, cette insindacabilità continue de s’appliquer.

Historiquement, l’irresponsabilité du Député remonte déjà au Bill of Rights anglais (1689) qui déclare, dans son point 9, que:

la liberté de parole, des débats et des procédures dans le sein du Parlement, ne peut être entravée ou mise en discussion en aucune Cour ou lieu quelconque en dehors du Parlement lui-même ;

Le principe est repris dans des constitutions ultérieures (titre III, chapitre I, section V, art. 7 de la Constitution française de 1791; art. 110 de la Constitution française de 1795; art. 44 de la Constitution belge de 1831; art. 36 de la Constitution française de 1848; art. 51 du Statut Albertin; titre IV, art VII, par 120, de la Constitution de Francfort de 1849) et dans des constitutions actuelles dont la nôtre (art. 114-1). C’est là un principe fondamental du droit parlementaire et généralement considéré comme nécessaire à la fonction.

Dans un article intitulé Liberté d’expression et irresponsabilité des députés, Didier Baumont rappelle le caractère fondamental de cette protection, « un des premiers principes de la période révolutionnaire [française] » où, l’Assemblée nationale, en lutte ouverte avec la cour, décréta que :

tous les particuliers tous particuliers, toute corporation, tribunal, cour ou commission, qui oseraient, pendant ou après la présente session, poursuivre, rechercher, arrêter ou faire arrêter, détenir ou faire détenir un député pour raison d’aucune proposition, avis, opinion ou discours par lui fait aux États-Généraux ; de même que toutes personnes qui prêteraient leur ministère à aucun desdits attentats, de quelque part qu’il soit ordonné, sont infâmes et traîtres envers la nation, et coupables de crime capital. (Décret du 23 juin 1789 sur l’inviolabilité des députés)

De telles mises en garde – reprenant pour le compte des Députés le crime de lèse-majesté qu’ils dénonçaient pourtant – ne sont guère nécessaires de nos jours. Le principe de protection absolue du Député demeure toutefois.

L’inviolabilité

Réappropriation du crime de lèse-majesté exceptée, il importe de se rappeler, ainsi que le faisait remarquer Eugène Pierre dans son Traité de droit politique électoral et parlementaire (1983), que « l’inviolabilité des membres des chambres n’est pas un privilège créé au profit d’une catégorie d’individus ; c’est une mesure d’ordre public décrétée pour mettre le pouvoir législatif au-dessus des atteintes du pouvoir exécutif ». En termes concrets, cette inviolabilité est exprimée ainsi dans l’article 115 dans la Constiution:

Nul membre du Corps législatif ne peut, durant son mandat, être arrêté en matière criminelle, correctionnelle ou de police pour délit de droit commun, si ce n’est avec l’autorisation de la Chambre à laquelle il appartient, sauf le cas de flagrant délit pour faits emportant une peine afflictive et infamante. Il en est alors référé à la Chambre des députés ou au Sénat sans délai si le Corps législatif est en session, dans le cas contraire, à l’ouverture de la prochaine session ordinaire ou extraordinaire.

clairement inspiré par la lettre et l’esprit de l’article 26 de l’actuelle Constitution française:

Aucun membre du Parlement ne peut faire l’objet, en matière criminelle ou correctionnelle, d’une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de liberté qu’avec l’autorisation du Bureau de l’assemblée dont il fait partie. Cette autorisation n’est pas requise en cas de crime ou délit flagrant ou de condamnation définitive.

Aussi, l’inviolabilité, contrairement à l’irresponsabilité, se limite-t-elle à la durée du mandat, avec la possibilité de lever cette immunité, avec l’accord du Corps auquel appartient le Parlementaire. Le cas de « flagrant délit pour faits emportant une peine afflictive et infamante » annule toutefois cette disposition et montre assez bien que, même en reconnaissant la nécessité de telles garanties, les auteurs de la Constiution sont restés conscients de l’importance de poser des limites à celles-ci.

Les limites et restrictions

Si l’irresponsabilité parlementaire a pour effet d’écarter toute sanction disciplinaire, pénale ou civile, c’est pour garantir son indépendance et éviter, de façon absolue, qu’il ne soit poursuivi et/ou menacé de poursuites pour des raisons imaginaires. Cette protection ne s’étend pas toutefois au-delà des fonctions parlementaires et ne couvre donc pas les opinions exprimées par celui-ci en dehors de ses fonctions; des propos diffamatoires tenus dans une édition de Ranmase, ou autres émissions grand public assidûment fréquentées par les parlementaires haïtiens, ne sont donc pas couvertes par cette garantie.

A contrario, l’inviolabilté de la personne du parlementaire s’applique – pour des raisons évidentes – même en dehors de l’exercice direct de ses fonctions. Elle est toutefois limitée à la durée du mandat. Exception faite des cas de flagrant délit, déjà abordés plus haut, l’immunité parlementaire n’emporte pas l’interdiction d’ouvrir d’une enquête ou d’engager des poursuites. L’immunité parlementaire est différente de l’immunité diplomatique. Un parlementaire peut être entendu en qualité de témoin et peut être mis en cause comme tout autre citoyen. Son véhicule ou sa maison peuvent aussi faire l’objet de persquisitions. L’inviolabilité de sa personne se limite à sa seule personne.

Dans son entreprise de dénonciation de la fiction de la représentation, Hans Kelsen s’opposa aux immunités parlementaires. En l’absence de vraie représentation et en l’absence d’unité de volonté, les parlementaires devraient être, soutient-il, continuellement soumis au contrôle du peuple et donc responsables devant lui. S’il reconnait le bien-fondé de l’inviolabilté à l’époque de l’Assemblée nationale révolutionnaire, il le trouve insensé dans le cadre de la République démocratique. Il suffirait donc que le peuple s’oppose au Parlement pour qu’il soit dissous.

Notre Constitution n’ayant pas prévu la dissolution du Parlement, allant même jusqu’à s’y opposer formellement (Article 111-8), il ne reste plus que la solution des élections quadriennales pour garder (à nouveau) ou dire adieu au Député Delva. Toutefois, comme il s’est porté candidat au Sénat, l’adieu viendra peut-être plus vite que nous ne pensions.